Silencio administrativo: ¿qué puede hacer una empresa cuando la autoridad no resuelve?
Litigio contra silencio administrativo de la autoridad
DEFENSA ADMINISTRATIVA
Los retrasos administrativos pueden convertirse en un problema operativo cuando una empresa depende de una autorización, registro, permiso, resolución o pronunciamiento de una autoridad para continuar un proyecto.
Pero el transcurso del tiempo no necesariamente significa que el particular deba permanecer indefinidamente a la espera.
El orden jurídico mexicano contempla distintas consecuencias frente al silencio administrativo, entre ellas la denominada negativa ficta. Sin embargo, esta figura no debe confundirse con la obligación que tienen las autoridades de resolver expresamente las solicitudes sometidas a su conocimiento.
La diferencia es relevante porque puede determinar la estrategia jurídica disponible frente a una autoridad que simplemente no responde.
La autoridad tiene obligación de resolver
En el ámbito federal, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece expresamente como obligación de la Administración Pública Federal dictar resolución expresa sobre las peticiones que le sean formuladas, dentro de los plazos establecidos por la legislación aplicable.
La misma Ley establece una regla general para los procedimientos administrativos: salvo que exista otra disposición legal o administrativa de carácter general que establezca un plazo diferente, la autoridad no debe exceder de tres meses para resolver.
Por ello, antes de determinar que una autoridad ha incurrido en silencio administrativo, debe identificarse el procedimiento concreto y verificar si existe un plazo especial.
No todos los trámites administrativos tienen el mismo término de resolución.
¿Qué ocurre cuando vence el plazo?
El artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece, como regla general, que una vez transcurrido el plazo aplicable sin que exista resolución, ésta se entenderá emitida en sentido negativo para el promovente, salvo que una disposición legal o administrativa de carácter general establezca expresamente un efecto diferente.
Es lo que comúnmente se denomina negativa ficta.
No se trata de una resolución materialmente emitida por la autoridad.
Es una ficción jurídica creada para atribuir consecuencias procesales al silencio administrativo y evitar que la falta de actuación de la Administración mantenga indefinidamente al particular en un estado de incertidumbre.
Negativa ficta no significa respuesta expresa
Éste es probablemente el punto más importante.
La Suprema Corte y los Tribunales Colegiados han distinguido entre negativa ficta y derecho de petición.
El artículo 8 constitucional exige que a una petición formulada en los términos constitucionales recaiga un acuerdo escrito y que éste sea comunicado al peticionario. La negativa ficta, en cambio, atribuye jurídicamente un sentido negativo al silencio de la autoridad.
Por ello, ambas figuras cumplen funciones diferentes.
Existe un criterio judicial cuyo rubro lo establece expresamente:
“NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIÓN. SON INSTITUCIONES DIFERENTES.”
La relevancia práctica de esta distinción es considerable.
El hecho de que una ley atribuya consecuencias negativas al silencio no significa necesariamente que la autoridad haya satisfecho su obligación constitucional de responder expresamente.
¿La autoridad puede defenderse simplemente diciendo que “ya operó la negativa ficta”?
No necesariamente.
Existe criterio judicial en el sentido de que, cuando en amparo se reclama la violación al derecho de petición derivada de la falta de respuesta, no resulta válido sobreseer únicamente porque durante ese tiempo se haya configurado una negativa ficta.
La razón es que la ficción negativa no sustituye automáticamente el objeto del derecho constitucional cuya protección se solicita: obtener una respuesta de autoridad en los términos exigidos por el artículo 8 constitucional.
La jurisprudencia incluso ha destacado que la negativa ficta constituye una figura cuya utilización puede ser optativa para el particular, de modo que su existencia no debe convertirse en un mecanismo mediante el cual una autoridad quede liberada de su deber de responder.
Esta distinción es especialmente importante en procedimientos donde el objetivo empresarial no es simplemente combatir una negativa, sino obtener una resolución expresa que permita conocer la postura formal de la autoridad y continuar con una operación o proyecto.
Entonces, ¿para qué sirve la negativa ficta?
Su principal función es evitar que la inactividad administrativa cierre indefinidamente la posibilidad de defensa.
Una vez configurados los supuestos previstos en la legislación aplicable, el particular puede contar con una resolución ficta susceptible de impugnación a través de los medios de defensa que correspondan.
La legislación federal contencioso-administrativa reconoce expresamente la posibilidad de promover juicio contra resoluciones negativas fictas.
Esto permite que el silencio administrativo pueda trasladarse a una instancia jurisdiccional, donde la autoridad tendrá que sostener jurídicamente la negativa correspondiente.
Pero ésa no es necesariamente la única estrategia posible.
Impugnar la negativa ficta o combatir la omisión: no persiguen exactamente lo mismo
Antes de iniciar una defensa conviene distinguir el objetivo empresarial.
Si el objetivo es combatir el fondo de una negativa
Puede resultar procedente controvertir la negativa ficta mediante el medio de defensa correspondiente.
En ese escenario, la controversia se dirige esencialmente contra la consecuencia jurídica atribuida al silencio.
Si el objetivo es obtener una respuesta expresa
Puede existir una estrategia distinta dirigida contra la omisión de resolver, particularmente cuando están involucrados el derecho de petición y la obligación legal de emitir una resolución expresa.
Los criterios judiciales que distinguen entre negativa ficta y derecho de petición son especialmente relevantes en este segundo escenario.
La selección de una vía u otra no debe hacerse automáticamente.
Depende del procedimiento, de la legislación especial aplicable, del plazo transcurrido, de los efectos del silencio y, principalmente, del resultado que necesita obtener la empresa.
¿La negativa ficta siempre aparece después de tres meses?
No.
Los tres meses establecidos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo constituyen una regla general, aplicable cuando otra disposición legal o administrativa de carácter general no establece un plazo distinto.
Numerosos procedimientos administrativos tienen plazos especiales.
Por ello, una estrategia frente al silencio de autoridad debe comenzar identificando:
1. La disposición que regula específicamente el trámite.
2. El plazo legal o administrativo para resolver.
3. Si existieron prevenciones o requerimientos que hayan afectado el cómputo del plazo.
4. El efecto jurídico que la legislación atribuye al silencio.
5. El medio de defensa disponible.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por ejemplo, establece reglas específicas sobre las prevenciones de información faltante y los efectos que éstas pueden tener sobre el cómputo del plazo para resolver.
¿Existe también la afirmativa ficta?
Sí, pero no debe presumirse.
La regla general establecida en el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es que el silencio produce una resolución en sentido negativo, salvo que otra disposición legal o administrativa de carácter general establezca expresamente lo contrario.
Por tanto, la afirmativa ficta requiere un fundamento específico.
No puede asumirse simplemente porque haya transcurrido el plazo de respuesta.
La constancia de negativa ficta
La propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo permite que, una vez configurado el supuesto correspondiente, el interesado solicite a la autoridad una constancia de que ha operado la resolución negativa ficta, la cual debe expedirse dentro del plazo previsto por la propia Ley.
Esta constancia puede resultar útil para documentar procesalmente la situación administrativa.
Sin embargo, nuevamente, su existencia no debe confundirse con una resolución expresa sobre el fondo de la solicitud.
El silencio administrativo también puede convertirse en un riesgo empresarial
Desde una perspectiva empresarial, el problema no consiste únicamente en determinar si jurídicamente existe una negativa ficta.
Una solicitud sin resolver puede afectar:
lanzamiento de productos;
autorizaciones regulatorias;
proyectos de inversión;
importaciones;
modificaciones operativas;
contratos sujetos a condiciones regulatorias;
continuidad de determinadas actividades.
Por ello, la decisión de esperar, requerir una resolución o iniciar una defensa debe considerar tanto la posición jurídica como el impacto que la falta de respuesta está produciendo en la operación.
¿Qué conviene revisar antes de actuar?
Frente a una autoridad que no resuelve, resulta recomendable verificar al menos:
El plazo aplicable.
No asumir automáticamente que son tres meses.
El expediente administrativo.
Confirmar que la solicitud se encuentra completa y determinar si existieron prevenciones, requerimientos o suspensiones del plazo.
El efecto del silencio.
Identificar si la legislación establece negativa ficta, afirmativa ficta u otra consecuencia.
El objetivo empresarial.
Determinar si resulta más importante obtener una resolución expresa, combatir la negativa o preservar determinadas posiciones jurídicas.
La vía de defensa.
Evaluar la procedencia del recurso administrativo, juicio contencioso, amparo u otro mecanismo según las características del asunto.
Perspectiva
La negativa ficta fue diseñada para proteger al particular frente a la inactividad administrativa, no para convertir el silencio en una forma ordinaria de actuación de las autoridades.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece simultáneamente dos reglas relevantes: la obligación de emitir resoluciones expresas y la atribución de consecuencias jurídicas al silencio cuando transcurre el plazo correspondiente.
No existe contradicción entre ambas.
La negativa ficta permite al particular reaccionar procesalmente frente al silencio; no necesariamente convierte ese silencio en una respuesta que satisfaga el derecho constitucional de petición. Esta distinción ha sido reconocida expresamente por los tribunales federales.
Por ello, cuando una autoridad no resuelve, la pregunta correcta no siempre es únicamente si “ya operó la negativa ficta”.
La pregunta estratégica es:
¿Qué necesita obtener la empresa frente a ese silencio y cuál es la vía jurídica más adecuada para conseguirlo?